Анна Козлова, руководитель Управления федеральной антимонопольной службы по Челябинской области: «Нам не за что предлагать взятки»

Подводя итоги прошлого года, руководство Федеральной антимонопольной службы представило на суд общественности довольно любопытные цифры: оказалось, что в 2005 году ФАС России было собрано штрафов и незаконного дохода в 5,3 раза больше, чем в 2004 году. Не случайно сегодня многие компании все чаще рассматривают репрессии со стороны антимонопольной службы как наиболее вероятную для себя угрозу. ФАС легко может претендовать на третье место в условном рейтинге наиболее «приближенных» к предпринимателям ведомств после налоговых органов и МВД…

В начале года были приняты поправки к Закону «О защите конкуренции» и внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях, ужесточающие санкции за нарушение антимонопольного законодательства. Изменениям подверглась 178 статья Уголовного кодекса, предусматривающая уголовное наказание за нарушение конкурентного законодательства. Вскоре появится и новая редакция Закона «О рекламе». Это значит, что активность антимонопольного ведомства в ближайшее время возрастет.

Анна Козлова возглавила областное Управление федеральной монопольной службы несколько месяцев назад. Проработав восемь лет в качестве заместителя руководителя УФАС, сегодня об очередном назначении Козлова говорит спокойно. По ее словам, утверждение кандидатуры произошло настолько быстро, что новый руководитель до сих пор еще не успела переехать в кабинет начальника.

Анна Козлова утверждает, что никакой революции в связи со сменой руководителя управления челябинскому бизнесу опасаться не стоит. Политика УФАС как и прежде останется неизменной – главная ее цель состоит в том, чтобы стимулировать бизнес соблюдать законодательство.

– Анна Алексеевна, вы получили назначение на должность руководителя территориального Управления федеральной антимонопольной службы всего несколько месяцев назад. Каково женщине ощущать себя на такой расстрельной должности?

– Вы знаете, ощущения двойственные. С одной стороны, я довольно длительное время (целых восемь лет) проработала заместителем руководителя нашего управления. По долгу службы часто приходилось бывать на всевозможных совещаниях в Законодательном собрании, в правительстве области. Поэтому с уходом прежнего руководителя для меня в управлении практически ничего не поменялось. Новое назначение я восприняла как простую формальность. С другой стороны, пересев в кресло начальника, я почувствовала небольшой психологический дискомфорт. Но думаю, что это временно и мне удастся с этим справиться.

– А как складывалась ваша карьера до прихода в управление?

– Честно говоря, я никогда не ставила перед собой цели сделать какую-то карьеру. С самых юных лет меня все время куда-то выдвигали. Коллеги всегда отмечали у меня особые организаторские способности.

Мои родители – простые люди, не имеющие высшего образования. Поэтому ими с самого начала была поставлена цель – дать детям высшее образование. В нашей семье это не обсуждалось. Правда, дневное образование мне получить не пришлось. Я всегда хотела быть юристом. Но в то время юридических факультетов в стране было очень мало, попасть туда удавалось единицам. В то время большая часть молодежи поступала в Челябинский политех. Но чертить я не умела, а в медицинский идти побоялась. Поэтому выбрала торговлю. Подала документы в Свердловский институт народного хозяйства на специализацию «товароведение и организация торговли», но не прошла по конкурсу и вынуждена была остаться в Челябинске и поступать на заочное отделение. Первый раз на работу я устроилась уже в 17 лет – методистом по физкультуре и, как многие в то время, – занялась комсомолом. Была заместителем секретаря комсомольской организации. А закончив институт, пришла в «Молодежную моду». Челябинск в то время был передовым городом в плане организации торговли. «Молодежная мода» была одним из самых образцовых предприятий.

Потом началась перестройка. Был сформирован Федеральный антимонопольный орган и территориальные управления. Мне антимонопольное законодательство было очень интересно. В 30 лет я попала в управление специалистом первой категории. Восемь лет назад, когда на должность руководителя управления назначили Александра Кондрашова, он предложил мне занять пост заместителя.

Кстати, юридическое образование я все же получила – в 1998 году заочно окончила юридический факультет ЧелГУ. Возникали даже мысли защитить кандидатскую диссертацию. Но время оказалось упущено. Возможно, в будущем эту задумку удастся осуществить.

– Мыслей оставить кресло чиновника и заняться собственным бизнесом у вас никогда не возникало?

– Я всегда считала, что для того чтобы заниматься бизнесом, нужно обладать каким-то особым талантом. В тот период, когда частное предпринимательство только начинало зарождаться, у меня были робкие попытки заниматься бизнесом. Как и у большинства начинающих бизнесменов, это была торговля. И хотя дела шли довольно неплохо, очень скоро я потеряла к этому интерес. Правда на вырученные средства мы с мужем даже смогли построить себе небольшой домик в деревне. Сегодня я уже вполне четко понимаю, что бизнес – это не моя стезя.

– После того, как вы возглавили управление, что-то принципиально изменилось в его политике?

– На мой взгляд, в этой ситуации следует говорить не столько о смене территориального руководства, сколько об изменениях в политике Федеральной антимонопольной службы в Москве. Сейчас от нас требуют более оперативных решений, большей расторопности. Что довольно сложно. Часть дел, которые нам приходится рассматривать, требуют не только юридического, но и экономического анализа, детального изучения товарного рынка. Поэтому далеко не всегда получается быстро принять то или иное решение, выдать заключение. Так что смена политики в Москве, безусловно, влияет на стратегию нашей работы.

Кроме того, в последнее время на нас возложено много новых функций. В частности, контроль за размещением государственного муниципального заказа. Это требует подготовки соответствующих специалистов. Согласно новому закону о конкурсах, срок рассмотрения заявления, которое может к нам поступить, по признакам нарушения порядка проведения конкурсной процедуры, составляет всего пять дней. Новые нормативные акты принимаются с тем, чтобы мы более быстро и активнее работали в этой части. Сегодня ритм жизни совсем другой. Это побуждает нас менять свой подход. Хотя с увеличением скорости принятия решений может страдать качество работы. У нас в управлении работает небольшой коллектив – всего 26 человек. При этом существует очень высокая текучка кадров среди молодых сотрудников. Несмотря на ряд громких заявлений, которые периодически звучат, зарплата госслужащих не так уж высока. Специалист с высшим образованием первой категории получает зарплату около пяти тысяч рублей. И это учитывая тот объем и уровень работы, с которым им приходится ежедневно сталкиваться: сегодня они рассматривают вопросы в области связи, завтра по энергетике, послезавтра в сфере газоснабжения. Для этого нужно иметь и нарабатывать колоссальный объем знаний.

– Откуда вы привлекаете специалистов?

– В основном, это юристы и экономисты. Но здесь необходим сплав юридических и экономических знаний. Потому что очень часто необходимо юридическое решение доказать с экономической точки зрения.

– Вы упомянули ситуацию с проведением государственных тендеров. По словам представителей бизнеса, эта сфера всегда была широчайшим полем для коррупции. Много ли нарушений выявлялось в этой сфере?

– Думаю, что коррупция имеет место не только в данной сфере… Но надо понимать, что борьба с коррупцией – не в нашей компетенции. Коррупцией должны заниматься правоохранительные органы. Хотя новые изменения в статье Кодекса об административных правонарушениях вводят административную ответственность в виде наложения штрафа на должностных лиц за нарушение порядка проведения конкурса. Это должно снизить количество нарушений при проведении конкурсов. На мой взгляд, очень важная работа должна проводиться в части выявления соглашений и согласованных действий: как горизонтальных – между субъектами рынка, так и вертикальных – между участниками конкурса и госзаказчиком. Что касается фактов коррупции, то они, как правило, трудно выявляемы. К тому же, антимонопольное ведомство не обладает правом проведения оперативно-розыскных мероприятий. Здесь необходимо привлекать оперативные органы.

– Вам часто приходится работать в связке с силовыми структурами?

– Это направление работы должно развиваться. В прошлом году Федеральная антимонопольная служба заключила соглашение с МВД России. В органах внутренних дел даже создан специальный отдел из десяти человек, который будет заниматься выявлением нарушений именно в сфере антимонопольного законодательства. Аналогичные соглашения были заключены во всех субъектах Российской Федерации. Но пока реальных результатов, по крайней мере, в нашей области совместная работа не принесла. Отчасти, на это есть объективные причины. Дело в том, что статья 178 Уголовного кодекса за осуществление монополистической деятельности, к сожалению, сегодня не работает, так как предусматривает материальный состав преступления. Тогда как УФАС имеет дело преимущественно с формальным составом. Поэтому Федеральной антимонопольной службой подготовлен проект изменения в 178 статью. Это позволит привлекать к уголовной ответственности конкретное должностное лицо, если установлено, что совершено преступление. Думаю, что тогда наше сотрудничество станет более продуктивным.

– В одном из своих интервью руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев озвучил довольно любопытные цифры, сказав, что за последние 10 лет 82% всех возбужденных антимонопольщиками дел относились к искам против чиновников… Вам часто приходится бороться с государством?

– У закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, а также закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг есть статьи, которые запрещают органам власти и управления различных уровней совершать какие-либо действия, либо принимать акты, которые ограничивают конкуренцию. В своей практике мы действительно встречаем достаточно много подобных случаев. В среднем, около половины нарушений, которые мы выявляем, происходит со стороны органов власти. Ежегодно к нам поступает около 50 подобных обращений от предпринимателей. Но только треть подтверждается фактами нарушений. При этом большая часть из них устраняется в добровольном порядке.

– Часто приходится доводить дело до суда?

– В нашей практике такие случаи практически не встречаются. Мы лишь выдаем решение и предписание, которое может быть обжаловано в суде. В случае, когда спор разворачивается между двумя хозяйствующими субъектами, процесс обжалования, как правило, занимает довольно долгое время. Поэтому намного эффективнее хозяйствующему субъекту обратиться напрямую с иском в суд, а антимонопольный орган привлечь в качестве третьего лица. В этом случае мы высказываем свое мнение о том, что в соответствие с антимонопольным законодательством, действия одного из участников рынка квалифицируются как злоупотребление доминирующим положением. И решение выносится быстрее. Хотя, по статистике, количество наших решений и предписаний, которые обжалуются в суде, не так уж велико. К примеру, в прошлом году их было всего два. Чаще всего нарекания вызывают постановления антимонопольщиков о наложении штрафов. В последнее время мы ужесточили наши действия по привлечению к административной ответственности за нарушение рекламного законодательства. Но надо понимать, что главная цель – это не наложить штраф, а пресечь нарушение. А штраф – это мера воспитательная. Правда практика показывает, что слишком лояльное отношение к нарушителям не всегда оправдано. Особенно это касается завуалированной рекламы алкогольной продукции. Рекламные фирмы очень часто сознательно идут на нарушение законодательства, так как им гораздо проще заплатить небольшой штраф. Поэтому в последнее время мы серьезно ужесточили контроль за рекламным рынком.

– Как вы оцениваете новую редакцию закона о рекламе и те изменения, которые коснутся участников рекламного рынка и вас как контролирующего органа?

– Что касается штрафов за нарушение рекламного законодательства, то изменения произошли еще 27 января 2006 года до принятия нового закона. Если раньше максимальный штраф за нарушение рекламного законодательства составлял 40-50 тысяч рублей, то сегодня максимальный размер санкций увеличен до 500 тысяч рублей. Ужесточение правил прошло. Безусловно, новая редакция закона изменила подходы к регулированию рекламного рынка, в частности, к рекламе алкогольной продукции. Согласно новым правилам, исчезнет реклама зонтичных брендов.

Кроме того, раньше существовало множество нормативных актов, которые косвенно затрагивали вопросы рекламы, и это усложняло процесс регулирования. Нормы по рекламе содержались, к примеру, в законе о лекарственных средствах, о госрегулировании спиртосодержащей продукции, о банках и банковской деятельности. Теперь все они сосредоточены в одном законе.

Закон изменил и некоторые полномочия антимонопольного органа. Если раньше в случае нарушения УФАС могло выдать решение и предписание об осуществлении контррекламы (хотя это не так уж часто использовалось в нашей практике), то теперь это может сделать только суд.

Зато теперь антимонопольные органы получили право выдавать решения и предписания органам власти, которые издают нормативные акты в области рекламы, противоречащие рекламному законодательству. Ведь не секрет, что органы местного самоуправления самостоятельно контролируют размещение наружной рекламы и порой допускают некоторые нарушения. Теперь мы можем выдать предписание, для того чтобы привести это постановление в соответствие с законом о рекламе. В целом, думаю, что этот закон приведет к некой стабилизации российского рекламного рынка.

– Вы полагаете, что увеличение размера штрафов действительно уменьшит количество ненадлежащей рекламы на рынке?

– Сегодня существует реальная проблема эффективного контроля за распространением рекламы. Путей решения ее может быть несколько. Сегодня достаточно много говорится о том, что необходимо заниматься саморегулированием рекламной отрасли, создавать профессиональные сообщества. Такая возможность была заложена еще в 1995 году с принятием первого закона о рекламе. Сегодня саморегулирование остается одним из основных направлений для сокращения количества нарушений. Сами участники рекламного процесса должны регулировать ситуацию в отрасли, на рынке, не допускать возникновение ненадлежащей рекламы. Потому что контролировать весь объем выпускаемой рекламы просто невозможно.

Необходимо менять сознание людей. Журналист, рекламодатель, рекламораспространитель должны руководствоваться не только главной целью – заработать максимальную прибыль, но и определенными этическими нормами.

Не так давно мы инициировали одно интересное дело: сотрудники управления обратили внимание на рекламу магазина «Хит спорт». Она была следующего содержания: на плакатах и листовках красовалась надпись «Полный п…..ц». Но когда мы начали разбираться, то столкнулись с интересной позицией собственников магазина. По их версии, рекламу разместили хитрые конкуренты. Я считаю, что это не совсем порядочная позиция со стороны владельцев магазина. Скорее всего, мы признаем, что они являются рекламораспространителями и наложим штраф на компанию.

Так вот, новый закон ужесточает требования к размещению наружной рекламы. Теперь ответственность за нее несет не только рекламодатель, но и рекламопроизводитель. Отныне нам гораздо легче будет найти виновного и привлечь его к ответственности.

– Многие компании, кстати, все чаще рассматривают репрессии со стороны антимонопольной службы как наиболее вероятную для себя угрозу. Сегодня ФАС легко может претендовать на третье место в условном рейтинге наиболее угрожающих для предпринимателя ведомств после налоговых органов и МВД…

– На мой взгляд, это мнение несколько преувеличено. В реальности наше законодательство сегодня практически не позволяет привлечь к административной ответственности в виде взыскания штрафа за нарушение большинства статей закона о конкуренции. У антимонопольного ведомства есть возможность лишь выдать предписание о взыскании незаконно полученного дохода. Но прежде необходимо правильно его рассчитать. В практике антимонопольных органов подобных взысканий не так уж много. Кстати, одно из последних громких дел произошло совсем недавно. Федеральная антимонопольная служба выдала предписание о взыскании с «Евроцементгрупп» более 1, 9 миллиарда незаконно полученного дохода.

Думаю, что ситуация примет более серьезный характер со вступлением в силу новой редакции закона о конкуренции в 2007 году, который предусматривает более жесткие меры за нарушение антимонопольного законодательства. В частности, с принятием поправок в Кодекс об административных правонарушениях будет введена прямая административная ответственность за те нарушения, которые до сих пор фактически оставались безнаказанными. Например, штраф за монополистические действия, то есть злоупотребление доминирующим положением, за соглашение и согласованные действия. При этом размер штрафа будет достаточно просто рассчитать. Он составит определенную сумму в процентном отношении от годового оборота компании.

– Вы считаете, что практика введения так называемых «европейских штрафов» действительно оправдана?

– Сегодня экономическая ситуация, которая складывается в российском бизнесе, является относительно стабильной. Вступая в ВТО, заявляя о развитии рыночной экономики, мы должны определенным образом сближаться с правовыми нормами европейского сообщества. К примеру, взыскание штрафа за соглашение и согласованные действия в процентном соотношении от оборота компании – это международная практика. При этом, там предусмотрены послабления для тех участников антиконкурентного соглашения, который сотрудничает с антимонопольным органом, то есть добровольно предоставляет информацию. В этом случае он освобождается от ответственности.

На мой взгляд, такой подход действительно оправдан. Ведь сегодня речь идет о том, что многим компаниям дешевле нарушить закон и заплатить штраф, чем не нарушать вовсе. Поэтому одна из целей введения крупных штрафных санкций как раз и состоит в том, чтобы стимулировать бизнес соблюдать законодательство.

Чересчур преувеличены и разговоры об ожидаемых размерах вводимых санкций. Так, если в самом начале разработки проекта закона антимонопольное ведомство предлагало установить штраф в размере от двух до шести процентов от оборота компании, то сегодня речь идет об 1,02-1,25% от размера годовой выручки компании. Очевидно, что бизнес использовал свои лоббистские возможности в ходе процедуры согласования закона и отвоевал более щадящие ставки.

– Так что же для ФАС первично: защита интересов бизнеса или все-таки потребителя?

– На мой взгляд, здесь необходим некий баланс интересов. Антимонопольные органы защищают прежде всего конкурентную среду, а не конкретного предпринимателя. При этом механизм защиты конкуренции должен не только ограничивать и наказывать монополистов, но и оберегать их соперников, в том числе из сегмента малого и среднего бизнеса. Не случайно, поддержка малого предпринимательства в последние годы является частью государственной политики. Но, защищая бизнес, мы в то же время стоим и на защите прав потребителя. Ведь любой бизнес в конечном итоге существует для потребителя. Развитие конкуренции на рынке приводит к улучшению качества товаров и услуг и снижению цены. В результате выигрывает потребитель.

– Давайте поговорим о наиболее громких делах УФАС за последний год. Насколько мне известно, в одном из них – деле «Аэрофлота», до сих пор не поставлена точка…

– Судебные тяжбы по этому делу продолжаются уже в течение года. Сегодня процесс подошел к своей финальной стадии – дело будет рассмотрено Высшим арбитражным судом. На мой взгляд, нам удалось доказать, что имеет место злоупотребление доминирующим положением: авиакомпании «Сибирь» предоставляются льготы, тогда как «Аэрофлоту» необоснованно отказывается в выделении утренних слотов в московском направлении.

– Позиция челябинского авиапредприятия прямо противоположная. Как вы ее объясняете?

– Давайте посмотрим, отчего выигрывает авиапредприятие, если является самостоятельным хозяйствующим субъектом? Чем больше самолетов летает из аэропорта, чем больше пассажиров обслуживается, тем выгоднее для его акционеров. Если у компании нет технической возможности обслуживать больше самолетов – ее же можно развить. Прими на работу людей, купи машины и зарабатывай соответствующую прибыль. В это связи логика ЧАПа не совсем понятна: никаких действий, для того чтобы изменить сложившуюся ситуацию собственниками не предпринимается, при этом предпочтение при распределении слотов отдается авиакомпании «Сибирь». Мы считаем, что это все же последствия аффелированности данных структур между собой. Хотя документов, подтверждающих этот факт, нет. Наша задача доказать, что преимущественное право на рынке авиаперевозок создается, и несмотря на заявлении ЧАПа, у него есть возможность обслуживать большее количество рейсов. Трудно делать какие-то прогнозы, но будем надеяться, что Высший арбитраж нас поддержит.

– Недавно УФАС инициировал дело о ситуации на молочном рынке Челябинской области. Вам удалось доказать, что крупнейший местный производитель вытесняет с рынка других производителей?

– Напомню, что мы получили обращение от представителей завода «Ореол», в котором говорилось, что продуктовые сети отказываются работать с ними в результате действий со стороны Первого городского молочного комбината. Речь шла о существовании дополнительного соглашения к договору с представителями торговых сетей, в котором говорилось о том, что если на прилавках магазинов присутствует продукция только двух производителей – Первого челябинского молочного комбината и Чебаркульского завода, то сети предоставляется максимальная скидка. Размер льготы фактически зависел от количества производителей на рынке. Но у потребителя есть право выбора. Он вправе сам решать, продукт какой марки потреблять.

Мы посчитали, что это соглашение ограничивает конкуренцию и выдавали предписание об изменении системы скидок. К примеру, справедливой является ситуация, когда размер скидки напрямую зависит от объемов поставляемой продукции, а не от количества поставщиков в магазине.

На сегодня мы провели проверку исполнения предписаний. Однако руководство Молочного комбината не смогло доказать, что изменило существующую систему скидок. Мы предлагаем производителю изменить условия соглашения с торговыми сетями, сделав ее прозрачной и понятной. Но их право не согласиться с этим предписанием. Они могут обжаловать его в арбитражном суде.

– Сегодня до сих пор не утихают страсти на строительном рынке Челябинска. Не так давно по поручению ФАС вы провели проверку законности процедуры выделения земельных участков через аукционы в Челябинской области… Оказалось, что у антимонопольного ведомства ситуация в строительной отрасли не вызывает беспокойства?

– Мы действительно провели проверки, проанализировав ситуацию с распределением земельных участков исключительно под жилищное строительство в промежуток с октября 2005 по январь 2006 года, но никаких особых нарушений не выявили. Выяснилось, что в этот период ни одного земельного аукциона не проводилось. Надо понимать, что земельный кодекс предусматривает несколько вариантов процедур выделения земельных участков – через аукцион, с предварительным согласованием и т.д. Кроме того, бывают случаи, когда для участия в аукционе заявляется всего один участник. В итоге, через какое-то время с ним заключается договор. Это не является нарушением закона. В ходе проведения проверки мы выявили отдельные нарушения в части выделения земли под индивидуальное жилищное строительство. Информация по этим делам была направлена в прокуратуру. В дальнейшем мы будем следить за тем, насколько эффективно работает система аукционов.

– Но если ситуация на рынке вполне стабильна, как объяснить 24 громких иска прокуратуры к администрации города, касающихся незаконного выделения земли отдельным застройщикам?

– Иски прокуратуры касались земельных участков, которые были выделены до 1 октября 2005 года. Мы регулярно сотрудничаем с представителями прокуратуры. В случае, если им необходимо дать оценку той или иной ситуации с точки зрения антимонопольного законодательства, мы всегда готовы это сделать. Что касается 24 исков, то представители прокураты предпочли самостоятельно сформулировать исковые требования. И необходимость в проведении совместной работы отпала.

– Напоследок позволю себе задать не очень серьезный вопрос: вам когда-нибудь взятку предлагали?

– Взятку? Да, нет, не случалось… (Смеется.) Наверное, нам просто не за что предлагать взятки. Интересно, что с подобными проблемами я сталкиваюсь не на службе, а в своей преподавательской деятельности – в работе со студентами. Я достаточно давно занимаюсь преподаванием – преподаю спецкурс по антимонопольной политике в Уральской академии госслужбы и конкурентное право в Южно-Уральском госуниверситете. Большая часть сегодняшних студентов – люди занятые. Сегодня никто из них не пишет дипломы, сидя в публичной библиотеке, обложившись книгами. Иногда у них возникает проблема при подготовке материала, и они предпочитают обращаться за помощью к преподавателям. Хотя вряд это ли можно назвать взяткой.

– Как вы предпочитаете проводить время за пределами своего рабочего кабинета?

– Честно говоря, свободного времени у меня не так уж много. По выходным, а иногда и в вечернее время я занимаюсь преподаванием. Поэтому время, когда я не занята работой и своими студентами, предпочитаю посвящать обыкновенным домашним делам. Стараюсь уделять время семье. И хотя дети у меня достаточно взрослые, им нужно мое внимание. Они часто говорят мне: «Ну, хоть в маковку-то поцелуй, выполни свои «мамские» обязанности».

Зимой каждое воскресенье люблю ходить на лыжах. Ну и конечно, моя любовь – это баня. В молодости мне нравилось заниматься шитьем, вязанием. Тогда мы все любили книги интересные читать. Сейчас, к сожалению, гораздо чаще приходится изучать доклады и учебники по антимонопольному законодательству. Правда, недавно посмотрела сериал «Мастер и Маргарита» и очень захотелось перечитать книгу.