Анна Козлова, руководитель управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области: «Закон о госзакупках нужно совершенствовать, а не ломать то хорошее, что уже наработано»

В 2012 году на госзакупки в России будет потрачено 13 триллионов рублей. Эту информацию предоставила на форуме-выставке «Госзаказ-2012» министр экономического развития Эльвира Набиуллина. Такие цифры делают систему госзаказа важным фактором развития экономики. А значит и контроль над этим фактором должен быть особый. Вот только споры вокруг законодательства, регулирующего систему госзаказа, не утихают несколько лет. Действующий сегодня ФЗ N94 «О госзакупках» постоянно меняется. Так, в 2011 году все торги переместились на единую электронную площадку. А в этом году закон и вовсе могут заменить на Федеральную контрактную систему, если все, кто участвует в ее разработке, смогут договориться. Чем отличается Федеральная контрактная система от ФЗ №94 и почему она вызывает столько вопросов, корреспонденту Chel.ru рассказала руководитель УФАС России по Челябинской области Анна Козлова.

Революция госзаказа

– Анна Алексеевна, неужели 94-ый закон так плох? Зачем вообще его менять?

– На самом деле 94-ый закон, который вступил в силу 1 января 2006 года, совершил революцию в сфере размещения заказа. Во-первых, он ввел единое законодательство, регулирующее сферу госзакупок, были определены единые правила закупок на территории всей страны. А раньше в каждом городе и субъекте РФ существовали свои правила. Во-вторых, в соответствии с 94-ым законом сведения о всех закупках стали размещаться в электронной форме на едином общероссийском официальном сайте. Теперь предпринимателям не нужно тратить время на поиски местных газет, где раньше публиковалась информация о закупках. Кроме того, размещение информации на едином сайте обеспечивает возможность общественного контроля. До истечения срока подачи заявок на торги любой гражданин может написать жалобу в контрольный орган.

– Раньше было по-другому?

– До закона обжаловать торги можно было только в судебном порядке. Представьте ситуацию: подается заявление в суд об оспаривании торгов. Как правило, прохождение всех судебных инстанций занимает не меньше шести месяцев. За это время договор будет не только заключен, но и исполнен. Никакой эффективности. А 94-ый закон ввел процедуру обжалования в административном порядке – через контрольный орган. Появились «заветные» 10 дней, когда заказчик не вправе заключить контракт после подведения итогов аукциона. Это время закон дает для обращения хозяйствующих субъектов, которые подали свою заявку, но не были допущены к торгам в связи с нарушением закона.

– Какие еще новшества внес в систему госзаказа 94-ый закон?

– Создана так называемая трехуровневая система контроля: федеральные, региональные и местные органы контроля. Расширились полномочия контрольных органов, у которых появилась возможность выдать предписание, обязывающее заказчика аннулировать торги, вернуть все в начальное положение, внести изменения в документацию аукциона, отменить протоколы. Также 94-ый закон дает возможность привлечения нарушителя к административной ответственности, а она сейчас достаточно серьезная – 30-50 тысяч рублей. Но у каждого закона есть не только плюсы, но и минусы.

– В чем заключаются минусы 94-го закона?

– В нем есть еще лазейки для незаконных действий, есть непрозрачные нормы. Например, такая процедура, как запрос котировок, позволяет принимать в них участие компаниям, не предоставляя учредительные документы, лицензии. Заказчик не знает, с кем имеет дело, существуют ли фактически такая фирма. С другой стороны, сговоры между заказчиком и какой-либо компанией при запросе котировок практически не доказуемы. Нередко в управление поступают обращения предпринимателей, которые указывают, что кто-то из должностных лиц заказчика «подсказывает» нужную цену «своей» фирме, о чем свидетельствует факт, когда систематически одна и та же компания выигрывает котировки, предлагая цену на 5-10 копеек ниже, чем у конкурента.

Еще одна проблема – являются ли некоторые виды товаров одноименной продукцией? Мы прекрасно понимаем, что стол и телефон – не одноименная продукция, ее можно закупать отдельно. А если речь идет, например, про кювезы для новорожденных? Есть кювез один, есть другой, для реанимации и для интенсивной терапии. Около шести разных видов, почти у каждого свой производитель. Если мы все эти кювезы объединим в одном лоте, то производители и их дилеры не смогут принять участие в аукционе. Конечно, есть поставщик, который может все эти кювезы купить, но это повлечет ограничение количества участников и конкуренции, а следственно, необоснованное удорожание продукции.

Если мы рассматриваем питание в дошкольных учреждениях Челябинска, то прекрасно понимаем, что лучше разделить на лоты отдельно хлебобулочные изделия, молочные, колбасные и так далее. А если это маленькое муниципальное образование, где всего один садик, то, наверное, поставлять туда отдельно молоко и хлеб не целесообразно. При проверке мы руководствуемся следующим подходом: могут ли в конкретном случае действия заказчика при формировании лота привести к существенному уменьшению количества участников, и, как следствие, к ограничению конкуренции.

– Это частности, но в общем ведь закон работает?

– Рассматривая процесс закупок, мы делим его на три части. Первая заключается в определении потребности в заказе: что, кому и по какой цене нужно. Вторая часть – сама процедура, то есть разработка документации, проведение аукциона, заключение контракта. Третья – исполнение контракта. Так вот 94-ый закон регулирует только вторую часть... Поэтому в свое время в закон были внесены поправки, к примеру, по определению начальной цены контракта. Это первая попытка возложить на заказчика обязанность по обоснованию начальной цены.

Ломать – не строить

– Раз первая попытка к совершенствованию сделана, так почему бы не исправить все минусы?

– Разработанный в прошлом году Минэкономразвитием проект «Федеральной контрактной системы» (ФКС) как раз и подразумевает регулирование и контроль всего процесса. Проблема только в том, что все инициаторы, которые пытались изменить 94-ый закон, хотели все сломать и заново что-то построить. Но зачем ломать все, в том числе и то хорошее, что уже наработано? Были предложения даже изменить систему информирования о госзакупках, перестать размещать информацию на едином сайте, куда перешли все торги, создать новые сайты и площадки. Но на это требуется время, эти сайты нужно запустить, наладить на них работу. А ведь можно расширить функционал уже имеющегося сайта.

– И что же предлагает антимонопольная служба?

– Оставить все лучшее, что есть в 94-ом законе, на базе этого создать ФКС. Поэтому ФАС разработала свой законопроект о ФКС. Многие ругают 94-ый закон, но в отличие от него, первый проект ФКС, разработанный Минэкономразвитием, вообще был непонятен, непрозрачен, поэтому получил серьезные возражения от многих специалистов в области госзакупок, в том числе от центрального аппарата ФАС.

– В чем заключались возражения?

– К примеру, сейчас установлены четкие требования к участникам торгов – они не должны иметь задолженности в бюджет, находится в стадии банкротства или в реестре недобросовестных поставщиков, а в случаях, установленных законодательством, должны иметь соответствующие лицензии и допуски СРО. Только в одном случае, если речь идет о строительстве и реконструкции, а цена контракта превышает 50 миллионов рублей, заказчик может потребовать от участников наличие опыта в проведении таких работ. Минэкономразвития же предлагало дать полную свободу заказчику в установлении требований к участникам.

– Чем это может грозить?

– Допустим, проводится аукцион на ремонт дорог и заказчик пишет, что участники должны иметь в наличии бульдозер определенной марки. Тогда один говорит: у меня есть необходимое оборудование, но более современное, почему я не могу принять участие? Другой говорит: зачем мне вообще бульдозер в собственности, я всегда привлеку нужную компанию, арендую оборудование и все сделаю. Таким образом, можно безосновательно ограничить круг участников аукциона, например, детально прописав, сколько человек определенной профессии должно быть в штате компании, сколько лет каждый из них должен проработать в компании, какими свидетельствами они должны обладать, какое количество техники и на каком праве должно находиться у компании и т.п. Тут творчество заказчика безгранично. И зачастую заказчики не могут аргументировано объяснить, почему ту или иную работу должно выполнять именно то количество людей, которое они указали в своей документации. А между тем, именно таким способом можно легко отсечь множество компаний от участия в торгах, переписав кадровый состав «нужной» фирмы.

– Но ведь и опыт, и кадровый состав все же может быть для заказчика важным фактором...

– Безусловно, есть такие сферы, в которых опыт и квалификация сотрудников имеет большое значение, например медицинские, юридические услуги. Тут действительно сложно выбрать исполнителя, основываясь лишь на том, что у него нет задолженности, он отвечает формальным требованиям закона. В этом минус 94-ФЗ. Поэтому в законопроекте ФАС есть конкретное предложение – предусмотреть право заказчика в определенных сферах устанавливать требования к участникам о наличии опыта работы компании в конкретной отрасли. Этот опыт исчисляется в ценовом выражении и устанавливается в зависимости от предмета закупки, начальной цены контракта, по аналогии, как это действует сегодня в строительстве.

Свобода по контракту

– Какие еще опасения вызвал у ФАС проект ФКС?

– К примеру, в 94-ом законе установлен запрет на расторжение контракта в одностороннем порядке, что очень важно. С одной стороны для заказчика это проблемно, ведь есть недобросовестные компании, которые приходят, заключают договор, нередко получают предоплату, а потом срывают контракт. Был случай в одной из коррекционных школ. Заказ выиграла компания, которая должна была кормить слепых детей. Но победителя торгов в результате не устроила кухня в школе, СанПины не соблюдены. Может быть, участник прав, но ведь заказчику уже завтра нужно кормить детей. Чтобы поступить по закону, ему нужно договориться с победителем о расторжении договора, но, скорее всего, вторая сторона этого не захочет. Поэтому заказчик будет вынужден идти в суд, ждать вынесения решения, а кто же в это время будет кормить детей?

Но с другой стороны, если данный запрет отменить, торги станут фикцией, чем воспользуется недобросовестный заказчик. Допустим, вы участник и выиграли торги, купили оборудование, приступили к выполнению контракта, делаете все как прописано в контракте, а заказчик говорит – меня ваша работа не устраивает, расторгает контракт в одностороннем порядке, вы терпите убытки, а к исполнению контракта привлекаются свои поставщики. И тут у предпринимателя опять только один путь – суд. В следующий раз вы 150 раз подумаете, а стоит ли вообще участвовать в торгах, пока не наладите дружеские отношения с конкретным заказчиком. Такого нельзя допустить. Хотя, безусловно, в этом вопросе должен быть баланс интересов.

– Правильно понимаю, не только расторгать контракт, но и менять его условия после заключения недопустимо?

– Конечно, участники должны четко понимать, на какие условия они идут, подавая свою заявку на торги. С учетом этих условия, указанных в документации, просчитать свои возможности, оценить стоимость. Например, многие участники просто не пойдут на торги, если заказчик выставил нереальные условия, а значит, снижения цены не произойдет. Был случай, когда за 10 дней требовалось построить пятиэтажный дом. Если заказчик объявляет такие условия, он понимает – никто на торги не заявится, за исключением той компании, с которой заказчик заблаговременно договорился о продлении сроков строительства лет на пять.

Добросовестный заказчик может возразить: попробуйте стройку провести без изменений, ведь и проектная организация могла не все учесть. И в этом тоже проблема.

– Как ее решить?

– Антимонопольная служба предлагала внести изменения в арбитражный процессуальный кодекс, чтобы суды рассматривали исковые заявления по изменению и расторжению контрактов в максимально короткие сроки. Но эта инициатива не прошла в связи с большой загруженностью судов. Поэтому был предложен третий вариант – создать что-то вроде межведомственной комиссии, которая будет состоять из чиновников, контролирующих органов, и будет выносить свой вердикт. Это некая полумера, которая подлежит доработке.

– То есть по проекту Минэкономразвития о ФКС у заказчиков и участников торгов была бы полная свобода?

– И при этом отсутствие должного контроля. ФКС в первой редакции, к примеру, отменяла те «заветные» 10 дней, в течение которых можно подать жалобу на торги. Было предложено передать контроль над местными заказами на местный же уровень, чтобы ФАС контролировала только федеральных заказчиков. Представим: я – глава муниципального образования и у меня есть подведомственный контрольный орган, который будет контролировать меня же. О каком эффективном контроле может идти речь?

Виноват не закон...

– Скажите, а решает ли как-то ФКС проблему демпинга со стороны участников торгов?

– Чтобы ответить на этот вопрос нужно разобраться в причинах демпинга на торгах. Откуда растет демпинг? Он появляется, когда заказчик в своей документации объявляет, что хочет купить, к примеру, стол, и больше ничего. Но, определяя стоимость покупки, заказчик наверняка предполагал, что стол будет определенных размеров, цвета и материала, с хромированными ножками, к примеру. Но вот только в документации почему-то этого не указал. Поэтому ему предложат самый маленький стол, из тонкого ДСП, в нежелательном цвете, за самую низкую цену. Если заказчик выставит свои требования в документации, участники будут соревноваться и понимать, что за эти деньги должны поставить именно такой стол. Виноват в возможном демпинге зачастую не закон, а сам заказчик.

– Как предлагает законопроект о ФКС решить эту проблему?

– Если участник предлагает цену контракта ниже, чем 25% начальной цены, он должен ее обосновать комиссии заказчика. И если комиссия считает, что данное обоснование не является убедительным, то такому поставщику просто отказывают в участии на торгах. После такое решение комиссии будет крайне сложно опровергнуть. Норма размытая, она позволяет отстранять от участия кого угодно, не говоря о том, что и начальная цена может быть завышена больше чем на 25 процентов, и затраты у данного участника другие

– Если виноват сам заказчик, значит, проблемы и нет?

– Проблема есть, но она заключается несколько в другом. Когда мы покупаем что-то лично для себя, мы объедем все магазины, найдем информацию в Интернете, поговорим со специалистами, чтобы точно знать, по какой цене и какого качества можно купить товар. Закон требует того же от госзаказчиков. Но у них есть основная работа, на тщательную подготовку к торгам не хватает знаний и специалистов. Например, в детском саду нужно провести ремонт. Это значит, что заведующая детским садиком должна изучить виды линолеумов, обоев, других материалов. И это наряду с организацией образовательного процесса, питания детей, обеспечения противопожарных требований и требований СанПиН и многих других не менее важных мероприятий.

Поэтому ФАС предлагала, чтобы уполномоченные в сфере размещения заказов органы, такие как ГУМР или Управление муниципального заказа, например, не только выполняли техническую работу по проведению процедуры, но и немного вникали в саму суть закупаемой продукции, проводили мониторинг цен с учетом видов продукции и их качества. На уровне профильных министерств стоит разработать рекомендации по техзаданиям (например, для покупки медицинского оборудования, лекарств, продуктов), типовые контракты с условиями, «защищающими» заказчиков от недобросовестных компаний, техусловия. Тогда каждому заказчику будет проще. А сегодня каждая школа, садик, вуз, больница окунается в эти проблемы, что и вызывает негативную реакцию на сам закон.

– В этом случае будет проще контролировать торги...

– Да, на сегодняшний момент в открытом доступе размещаются сведения о контрактах, которые заключены и исполнены. ФАС предлагает, чтобы публиковались не только сведения и текст контрактов, но и акты выполненных работ, таким образом, будет больше возможностей для общественного контроля всего процесса закупок.

По поводу общественного контроля также были разногласия между ведомствами. Так, сейчас любой гражданин может обратиться с жалобой в ФАС. А по законопроекту Минэкономразвития функцию общественного контроля будут выполнять только определенные специально созданные для этого общественные организации.

– То есть вопросов остается много. Удастся ли все-таки договориться?

– Сейчас идет диалог, и ФАС твердо стоит на своих позициях. К тому же ФКС в первой редакции вызвала недовольство не только со стороны ФАС, но и со стороны самих заказчиков и уполномоченных органов. В результате законопроект вернули на очередную доработку. В свою очередь ФАС разработала свой проект ФКС на базе 94-го закона, но Минэкономразвитие до сих пор с некоторыми пунктами не согласно.

– Каковы ваши ожидания в связи с этим?

– Весь этот год мы точно проживем по старому 94-му закону. Изменения если и будут, то только точечные, не концептуальные. Совершенствовать закон нужно, пусть он расширит рамки. Тем более в нем до сих пор есть некоторые юридические недоработки, много отсылочных норм. Все это нужно привести в соответствие с точки зрения юридической техники и простоты исполнения закона.